Laura Codruta Kovesi, Procurorul General al Romaniei, a trimis CSM punctul de vedere al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie ref. proiectul Legii privind sistemul unitar de pensii publice pentru a fi avut in vedere la discutia Plenului de joi, 4 februarie 2010.
Laura Codruta Kovesi a participat joi, 4 februarie 2010, la sedinta de bilant a Parchetului de pe langa Tribunalul Mehedinti.
Textul integral al punctului de vedere al Parchetului de pe langa ICCJ:
“Doamnei,
Judecător FLORICA BEJINARU
Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii
Stimată doamnă preşedinte,
Avem onoarea să vă comunicăm următoarele observaţii şi propuneri referitoare la proiectul de Lege privind sistemul unitar de pensii publice:
1. În articolul 51 se enumeră categoriile de pensii ce se acordă în sistemul public, fără să se prevadă şi pensia de serviciu.
Apreciem, că se impune menţinerea pensiei de serviciu pentru judecători şi procurori, aşa cum este reglementată în prezent de legea specială, împrejurare justificată de statutul acestei categorii profesionale, statut recunoscut şi reglementat similar în ţările europene (Marea Britanie, Luxembourg, Cipru, Elveţia, Italia, Ungaria, Portugalia, Slovenia).
Statutul diferit al magistraţilor este determinat de importanţa socială a acestei categorii profesionale, de specificul activităţii – judecătorii şi procurorii având un rol esenţial în apărarea drepturilor omului, a ordinii publice şi a valorilor statului de drept, riscul pe care îl implică exercitarea profesiei asupra sănătăţii şi nu în ultimul rând, de incompatibilităţile şi interdicţiile pe care le presupune această profesie, legiuitorul interzicând exercitarea unor activităţi producătoare de venituri, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.
Aşadar, având în vedere că dispoziţiile constituţionale şi ale legilor speciale impun judecătorilor şi procurorilor obligaţii şi interdicţii severe, iar exercitarea profesiei atrage riscuri sporite, se justifică în mod obiectiv o diferenţiere a regimului juridic de pensionare faţă de alţi asiguraţi care nu sunt supuşi aceloraşi exigenţe, restricţii şi riscuri, chiar în cadrul unei legi unice a pensiilor.
Printre condiţiile speciale de pensionare pe care le implică acest regim juridic diferenţiat, apreciem că trebuie să se regăsească şi aceea care să permită pensionarea unui magistrat cu o anumită vechime în funcţia de judecător sau procuror, chiar dacă acesta nu a împlinit vârsta standard de pensionare şi nici nu a atins stagiul complet de cotizare, condiţie pe care o prevede în prezent legea specială şi care este justificată de riscurile pe care le implică exercitarea acestei profesii asupra sănătăţii.
De asemenea, este de menţionat că principalul argument al menţinerii sistemelor de pensii speciale se referă la legalitatea existenţei diferenţelor dintre anumite categorii de asiguraţi sub aspectul regimului juridic de pensionare.
În acest sens se au în vedere următoarele dispoziţii :
- Directiva nr. 86/378/CCE privind aplicarea principiului egalităţii de tratament între femei şi bărbaţi în schemele ocupaţionale de securitate socială, modificate de Directiva nr. 96/97/CE, care stabileşte pilonul al II-lea şi priveşte schemele ocupaţionale (profesionale), reglementate prin legi speciale aplicabile militarilor, poliţiştilor, magistraţilor, etc.
- Dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Constituţia României, republicată, potrivit cărora „ca urmare a aderării, prevederile tratatelor Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare” ce se coroborează cu cele ale articolului 249 din Tratatul de constituire a Comunităţilor europene conform cărora statele sunt obligate să aducă la îndeplinire prevederile tuturor directivelor europene.
- Dispoziţiile art. 6 pct. 4 din Carta europeană privind statutul judecătorilor stabilesc că „statutul garantează judecătorului care a împlinit vârsta legală pentru încetarea funcţiei, după ce a exercitat-o ca profesie o perioadă determinată, plata unei pensii al cărui nivel trebuie să fie cât mai apropiat posibil de cel al ultimei remuneraţii primite pentru activitatea jurisdicţională”.
- Recomandarea nr. R (94) 12 cu privire la independenţa, eficacitatea şi rolul judecătorilor a stabilit, printre măsurile care să întărească independenţa magistratului şi aceea că statul este obligat să vegheze ca remuneraţia judecătorilor să fie pe măsura profesiei lor şi a responsabilităţilor pe care şi le asumă.
- Decizia nr. 20/2000 a Curţii Constituţionale referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 198 din Legea nr. 19/2000, privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările şi completările ulterioare, articol care abroga dispoziţiile referitoare la pensia de serviciu a magistraţilor din Legea nr. 92/1992, republicată, în care Curtea reţine că instituirea pensiei de serviciu pentru magistraţi nu reprezintă un privilegiu ci este justificată în mod obiectiv, ea constituind o compensaţie parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutului special căruia trebuie să i se supună judecătorii şi procurorii.
- Decizia nr. 1007/2008 a Curţii Constituţionale prin care se reţine faptul că principiul egalităţii de tratament nu presupune omogenitate, astfel că, în funcţie de situaţiile avute în vedere, legiuitorul poate să instituie reglementări separate, vizând sistemele de pensii europene.
- Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, în deplin acord cu jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului, a statuat că principiul constituţional al egalităţii în drepturi se traduce prin reglementarea şi aplicarea unui tratament juridic similar unor subiecte de drept aflate în situaţii juridice similare, precum şi că acest principiu nu este sinonim cu uniformitatea şi că pentru situaţii diferite poate exista un tratament juridic diferit, recunoscându-se astfel dreptul la diferenţe.
- Carta Socială Europeană, revizuită şi ratificată de România prin Legea nr. 74/1999, stabileşte că „o diferenţă de tratament pe motiv obiectiv şi rezonabil nu este considerată ca discriminatorie”.
Ca urmare, existenţa unor sisteme de pensii speciale aplicabile unor categorii sociale diferite, este nu numai legală, dar şi în deplină concordanţă cu prevederile internaţionale, inclusiv cele europene din această materie. Motivul pentru care aceste sisteme diferite sunt acceptare la nivelul Uniunii Europene este determinat de faptul că anumite categorii, printre care cele mai reprezentative sunt magistraţii, militarii şi poliţiştii, au restrânsă exercitarea anumitor drepturi fundamentale, astfel încât se impune asigurarea unei compensaţii echitabile.
Astfel, reglementarea specială nu constituie o încălcare a principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii, principiu prevăzut de art. 16 din Constituţie şi art. 2 lit. d din proiectul de Lege privind sistemul unitar de pensii publice, în acest sens fiind, aşa cum am arătat anterior, jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la aplicabilitatea acestui principiu.
De asemenea, regimul juridic diferenţiat al pensiilor nu contravine nici principiului unicităţii reglementat în art. 2 lit. a al aceluiaşi proiect de act normativ, întrucât unicitatea, în opinia noastră, nu presupune o reglementare unitară care să-i includă pe toţi asiguraţii, fără deosebire de importanţa socială a activităţii desfăşurată de aceştia, de incompatibilităţile şi interdicţiile la care sunt supuşi, de riscurile şi solicitarea neuropsihică, de cuantumul contribuţiei de asigurări sociale pe care o plătesc lunar sau de privaţiunile la care sunt supuşi în timpul sau pe durata exercitării funcţiei.
Apreciem că principiul unicităţii trebuie interpretat în sensul aplicării sistemului public de pensii pe întreg teritoriul ţării, a unităţii administrării fondurilor obţinute de către o singură instituţie şi nu în ultimul rând a dreptului de a avea o singură pensie.
În ceea ce priveşte principiul solidarităţii sociale, consacrat în art. 2 lit. f al proiectului de Lege şi care presupune ca anumite persoane fizice (asiguraţi) ce sunt ameninţate de aceleaşi riscuri, să plătească sume de bani în scopul constituirii unui fond comun – fondul de risc este de menţionat că nu toate persoanele încadrate în muncă sunt ameninţate de aceleaşi riscuri, atât din punct de vedere al cantităţii lor, dar mai ales al efectelor pe care le au asupra celor asiguraţi. Astfel spus, nu toate categoriile de asiguraţi sunt solicitate de profesia pe care o desfăşoară în aceeaşi măsură şi nu au aceleaşi riscuri ca un magistrat.
Prin urmare, argumentele anterior dezvoltare conduc la necesitatea menţinerii pensiei de serviciu, motiv pentru care considerăm că trebuie avute în vedere atunci când se elaborează legea pensiilor.
2. Conform articolului 173 lit. d) din proiectul Legii privind sistemul unitar de pensii publice, printre categoriile de pensii stabilite prin legi speciale urmează să devină pensii în înţelesul acestei legi şi pensiile de serviciu ale personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea.
Personalul auxiliar de specialitate care funcţionează în cadrul compartimentelor auxiliare ale instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea şi este format din grefier, grefier statisticieni, grefieri documentarişti, grefieri arhivari, grefieri registratori şi specialişti IT.
Munca personalului auxiliar de specialitate constituie un sprijin pentru judecători şi procurori, competenţa acestei categorii de personal şi îndeplinirea corectă a sarcinilor ce le revin jucând un rol important în buna desfăşurare a întregii activităţi a instanţelor şi parchetelor.
Instituirea pensiei de serviciu pentru grefieri (odată cu pensia de serviciu pentru magistraţi) a apărut ca o necesitate izvorâtă din statutul profesional al acestora, care impune anumite interdicţii relative, de exemplu la: exercitarea directă sau prin persoane interpuse a activităţilor de comerţ; participarea la administrarea ori la conducerea unor societăţi comerciale sau civile; îndeplinirea calităţii de expert sau de arbitru desemnat de părţi într-un proces; îndeplinirea oricărei alte funcţii publice sau private, cu excepţia funcţiilor didactice în învăţământul superior.
De aceea, pentru această categorie profesională, singura şansă de existenţă în timpul activităţii este salariul, iar la retragerea din activitate, pensia, fără posibilitatea acumulării unor rezerve materiale pentru perioada ulterioară pensionării.
Conform prevederilor art. 68 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea, cu modificările şi completările ulterioare, personalul auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea, cu o vechime de cel puţin 25 de ani în specialitate, beneficiază, la împlinirea vârstei de 60 de ani, de pensie de serviciu, în cuantum de 80 % din baza de calcul reprezentată de salariul de bază brut lunar şi sporurile avute în ultima lună de activitate înainte de data pensionării.
În consecinţă, considerăm că se impune, pentru motivele arătate, menţinerea în condiţiile actuale şi a pensiei de serviciu pentru personalul auxiliar de specialitate care funcţionează în cadrul compartimentelor auxiliare ale instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea.
3. În articolul 54 din proiectul de Lege este reglementat dreptul la pensie pentru limită de vârstă cu reducerea vârstelor standard de pensionare pentru anumite categorii profesionale, inclusiv pentru cadrele militare şi funcţionarii cu statul special, care au un stagiu minim de cotizare în specialitate, fără a legiuitorul să-i prevadă şi pe magistraţi.
În consecinţă, propunem modificarea dispoziţiilor în sensul introducerii şi categoriei magistraţilor, recunoscându-se astfel şi pentru judecători şi procurori stagiul minim de cotizare în specialitate.
Articolul 62 stabileşte condiţiile ce trebuie îndeplinite de către asigurat pentru a beneficia de pensia anticipată.
Astfel, în lumina dispoziţiilor legale, se cuvine pensie anticipată cu cel mult 5 ani înaintea împlinirii vârstei de pensionare – 65 de ani, persoanelor care au realizat un stagiu de cotizare cu cel puţin 8 ani mai mare decât stagiul de cotizare prevăzut de lege, care este de 35 de ani. Făcând un singur calcul aritmetic se poate observa că magistraţii nu ar ajunge să beneficieze de această categorie de pensie, întrucât, pentru a putea ieşi la pensie la vârsta de 60 de ani, ar trebui să plătească asigurări sociale pentru o perioadă de cel puţin 43 de ani, ceea ce ar impune să desfăşoare activităţi remunerate încă de la vârsta de 17 ani.
Ca urmare, apreciem că, în această materie, trebuie făcute anumite circumstanţieri în raport de diferitele categorii sociale, întrucât s-ar ajunge în situaţia inechitabilă ca magistraţii să nu poată beneficia de pensie anticipată, în condiţiile în care la calcularea stagiului complet de cotizare nu se au în vedere şi perioadele necontributive prevăzute de articolul 49 din proiectul de lege.
Tot cu privire la pensia anticipată, considerăm că se impune şi modificarea dispoziţiilor alin(2) şi al art. 62 pentru a se conferi şi magistraţilor să beneficieze de dreptul la pensie anticipată, în baza stagiului minim de cotizare în specialitate, alături de cadrele militare şi funcţionarii cu statut special.
Pensionarea anticipată parţială se acordă în baza stagiului minim de cotizare în specialitate, conform dispoziţiilor art. 65 alin. (2), numai cadrelor militare şi funcţionarilor cu statut special.
Ca urmare, propunem ca şi categoria magistraţilor să se poate pensiona anticipat, în situaţia realizării stagiului minim de cotizare în specialitate.
Având în vedere instituţia pe care o reglementează dispoziţiile art. 65, considerăm că o modificare a alin. (2) al acestui articol atrage şi modificarea art. 99 alin. (2), în sensul includerii magistraţilor, alături de cadrele militare şi funcţionarii cu statut special, printre categoriile profesionale care au realizat stagiul minim de cotizare în specialitate şi care contribuie la sistemul public de pensii, după împlinirea vârstei standard de pensionare şi care beneficiază de majorarea punctajului lunar, realizat în perioada respectivă, cu 0,5 %.
Apreciem că se impune şi modificarea art. 16 lit. b care prevede vechimea în serviciu doar pentru funcţionarii cu statut special şi cadre militare, fiind exclusă categoria profesională a magistraţilor.
4. Dispoziţiile tranzitorii reglementează în art. 175 instituţia recalculării pensiilor prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii cu respectarea prevederilor Legii privind sistemul unitar de pensii publice.
Considerăm că aceste dispoziţii contravin jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, întrucât legea ulterioară nu poate aduce atingere dreptului născut sub imperiul legii anterioare, deoarece ar însemna ca legea nouă să fie aplicată retroactiv, contrar prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, precum şi cerinţelor legale de asigurare a stabilităţii raporturilor juridice (principiul securităţii raporturilor civile).
Altfel spus, noua lege nu poate afecta cuantumul pensiilor aflate în plată, chiar şi atunci când modul de calcul al pensiilor se modifică prin noua reglementare.
În acest sens, s-a pronunţat în mod constant Curtea Constituţională.
Astfel, prin Decizia nr. 4612/2002, Curtea a reţinut, analizând constituţionalitatea ordonanţei ce prevedea suspendarea Legii nr. 164/2001 privind pensiile militare de stat, că: „deşi prin noua lege se reglementează un nou mod de calcul şi de stabilire a pensiilor militare de stat, evident, acest nou mod de calcul se poate aplica doar pensiilor stabilite după data intrării în vigoare a legii.”
În aceeaşi ordine de idei, prin Decizia nr. 375/2005 Curtea a statuat că: „Noile reglementări nu pot fi aplicate cu efecte retroactive, respectiv, în privinţa cuantumului pensiilor anterior stabilite, ci numai pentru viitor, începând cu data intrării în vigoare.”
De asemenea, în Decizia nr. 120/2007 a Curţii se menţionează: „Operaţiunea de recalculare priveşte în mod inevitabil trecutul, pentru că stagiul de cotizare a fost realizat în trecut, dar se efectuează doar după data intrării în vigoare a ordonanţei şi are efecte numai pentru viitor, pensia recalculată intrând în plată numai de la data emiterii deciziei. În cazurile în care din recalculare rezultă un cuantum mai mare al pensiei, se va plăti aceasta, iar dacă noul cuantum rezultat este mai mic, se va acorda în continuare pensia anterior stabilită şi aflată în plată, fără a se aduce vreo atingere drepturilor legal câştigate anterior.”
În acelaşi sens sunt şi Deciziile nr. 57/2006 şi 82/2009 ale Curţii Constituţionale.
Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cauza Buchen contra Cehiei, cauza Pravednaya contra Rusiei, cauza Andrejeva contra Letoniei) a reţinut că noţiunea de bun (garantat de art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie) înglobează orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economică, astfel că dreptul la pensie este asimilat dreptului de proprietate.
În consecinţă, proiectul de Lege privind sistemul unitar de pensii publice nu poate prevedea o dispoziţie care să conducă la desfiinţarea unui drept câştigat, atâta vreme cât dreptul la pensie este un drept garantat de art. 47 alin. (2) din Constituţia României.
Astfel, dreptul la pensie al fiecărui cetăţean presupune ca toate categoriile sociale să beneficieze de acest drept fundamental în funcţie de sistemul în care a activat, iar după dobândirea lui, nimeni să nu mai poată fi deposedat de exerciţiul acestuia.
5. Propunem completarea Anexei nr. 2 – „Lista cuprinzând locurile de muncă încadrate în condiţii speciale” cu menţionarea activităţilor desfăşurate de judecători, procurori şi personalul auxiliar din cadrul autorităţii judecătoreşti.
Considerăm că propunerea se justifică, în raport de conţinutul definiţiei dată locurilor de muncă în condiţii speciale din art. 3 alin. (1) lit. h) al proiectului de lege ca reprezentând „acele locuri de muncă unde gradul de expunere la factorii de risc profesional sau la condiţiile specifice unor categorii de servicii publice, pe toată durata timpului normal de muncă, pot conduce în timp la îmbolnăviri profesionale, la comportamente riscante în activitate, cu consecinţe grave asupra securităţii şi sănătăţii în muncă a asiguraţilor” şi de riscul profesional pe care îl implică activităţile desfăşurate de magistraţi şi personalul auxiliar de la instanţe şi parchete.
6. Reglementând jurisdicţia asigurărilor sociale, Proiectul se raportează în art. 154 alin. (2) şi art. 158 la dispoziţiile Legii nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească, republicată şi cu modificările ulterioare, sens în care stabileşte că la nivelul instanţelor se vor constitui complete specializate în condiţiile acestui act normativ, precum şi faptul că prevederile noii reglementări se completează cu ale legii anterior menţionate, deşi, în prezent, această lege (Legea nr. 92/1992) este abrogată ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată şi cu modificările ulterioare. Astfel, urmează ca în cuprinsul actului normativ să se facă referire la dispoziţiile legii în vigoare, respectiv ale Legii nr. 304/2004, republicată şi cu modificări ulterioare.
7. Proiectul actului normativ în discuţie nu corespunde în mare parte nici normelor de tehnică legislativă, atât ca identificare, fundamentare şi motivare, cât şi ca impact socio-economic şi financiar.
Au fost încălcate numeroase norme obligatorii de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 (art. 6, art. 61, art. 20, art. 21 şi art. 30).
Astfel, proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilite şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne, precum şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte (art. 6 alin. (1)).
Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare (art. 6 alin. (2)).
Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de lege, a propunerilor legislative şi a celorlalte proiecte de acte normative reprezintă un set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a iniţiativelor legislative. Evaluarea preliminară a impactului presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le conduc reglementările propuse (art. 61 alin. (1)).
Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de acte normative este considerată a fi modalitatea de fundamentare pentru soluţiile legislative propuse şi trebuie realizată înainte de adoptarea actelor normative (art. 61 alin. (2)).
Fundamentarea noii reglementări trebuie să aibă în vedere atât evaluarea impactului legislaţiei specifice în vigoare la momentul elaborării proiectului de act normativ, cât şi la evaluarea impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le implementează (art. 61 alin. (3)).
Evaluarea preliminară a impactului este realizată de iniţiatorul proiectului de act normativ. În cazul unor proiecte de acte normative complexe, evaluarea impactului poate fi realizată, pe baza unui contract de prestări de servicii, de către institute de cercetare ştiinţifică, universităţi, societăţi comerciale sau organizaţii neguvernamentale, în conformitate cu prevederile legale în vigoare referitoare la achiziţiile publice (art. 61 alin. (4)).
În activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curţii Constituţionale în acel domeniu, practica instanţelor judecătoreşti în aplicarea reglementărilor în vigoare, precum şi doctrina juridică în materie.
Au fost încălcate şi dispoziţiile art. 21 privind raportul cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale, care arată că soluţiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie al Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea.
Un aspect poate şi mai negativ privind proiectul este lipsa oricărei evaluări preliminare a impactului legii, în special social şi economic, în condiţiile în care însuşi obiectul de reglementare, implicaţiile sociale şi economice sunt majore.
Din acest punct de vedere soluţiile legislative sunt complet nefundamentate şi aleatorii, bazate în mod evident pe alte criterii decât cele de tehnică legislativă.
Cu deosebită consideraţie,
PROCUROR GENERAL
LAURA CODRUŢA KOVESI”
