ROMÂNIA
AVOCATUL
POPORULUI
RAPORT
SPECIAL
privind
consecinţele eliminării pensiilor de serviciu
Bucureşti, ianuarie 2013
I. SCOPUL RAPORTULUI
SPECIAL
Printre drepturile fundamentale consacrate de Constituţie
este şi dreptul la un nivel de trai decent, iar dreptul la pensie se poate
constitui în garanţie specifică a acestui drept fundamental.
În situaţia de criză economică şi financiară cu care se
confruntă statul, atât în ceea ce priveşte bugetul de stat, cât şi cel al
asigurărilor sociale de stat, legiuitorul a stabilit o serie de măsuri în
domeniul pensiilor, printre care se află şi cea privitoare la eliminarea
pensiilor de serviciu.
În Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, referitoare la
obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind stabilirea unor
măsuri în domeniul pensiilor, a Curţii Constituţionale, se arată că, potrivit
Adresei înregistrate sub nr. 8.259 din 23 iunie 2010, transmisă de Guvern Curţii
Constituţionale, cu privire la impactul bugetar al adoptării Legii privind stabilirea
unor măsuri în domeniul pensiilor, aşa cum a fost el stabilit de ministrul de
resort, economia totală pentru bugetul de stat rezultată din eliminarea
pensiilor de serviciu ale personalului diplomatic şi consular, personalului
aeronautic civil navigant şi nenavigant, funcţionarilor publici parlamentari,
senatorilor, deputaţilor, magistraţilor, a personalului auxiliar de
specialitate din cadrul instanţelor judecătoreşti şi a personalului Curţii de
Conturi este de 170.198.380 RON. Cu privire la eliminarea pensiilor speciale
din sistemul de apărare şi ordine publică, se arată că recalcularea va viza
155.842 de pensii şi că prin operaţiunea realizată se vor obţine "economii
rezultate din recalcularea pensiilor mari şi foarte mari (cele care depăşesc
suma de 3.000 lei).
Stabilirea şi detalierea modului în care se realizează
ocrotirea dreptului fundamental la pensie se realizează prin lege. Legea însă
nu poate fi desprinsă de dimensiunea socială a statului, astfel că reglementările
pe care le conţine trebuie să dea expresie acestui caracter social, îmbinând
interesele individului cu cele generale ale societăţii. Potrivit art. 1 alin.
(3) din Constituţia României, România este stat social, în care drepturile şi
libertăţile cetăţenilor reprezintă o valoare supremă.
2
Problemele create ca urmare a
eliminării pensiilor de serviciu îndreptăţesc pe deplin o analiză specială a
acestora. Acest raport special îşi propune să evidenţieze problemele cu care se
confruntă o categorie de persoane care, prin modificările legislative aduse
sistemului de pensii, au devenit vulnerabile, respectiv foştii beneficiari ai
unor categorii de pensii de serviciu şi în egală măsură, să semnaleze practica
neunitară şi contradictorie atât a autorităţilor abilitate cu aplicarea legii
cât şi a instanţelor judecătoreşti. Totodată, raportul îşi propune ca prin prin
recomandările formulate, să contribuie la îmbunătăţirea legislaţiei în domeniul
pensiilor.
II. CADRUL LEGAL APLICABIL
În acest capitol vor fi prezentate prevederile legale care reglementează
problematica abordată de raport, adică pensiile de serviciu.
Acte normative prin care au fost stabilite pensiile de serviciu
a) Legea nr. 164/2001 privind pensiile militare de
stat, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 748 din 14
octombrie 2002, cu modificările şi completările ulterioare;
b) Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului
diplomatic şi consular al României, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 441 din 23 iunie 2003, cu modificările ulterioare (art. 29 si
52);
c) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 36/2003
privind sistemul de pensionare a membrilor personalului diplomatic şi consular,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 376 din 2 iunie 2003,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 595/2003, cu modificările şi
completările ulterioare;
d) Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat şi
alte drepturi de asigurări sociale ale poliţiştilor, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 485 din 31 mai 2004, cu modificările şi
completările ulterioare;
e) Legea nr. 567/2004 privind statutul
personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al
parchetelor de pe lângă acestea, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1.197 din 14 decembrie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare (art. 68, art. 681 alin. (2) si art.
682-684);
3
f)
Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 12 noiembrie 2008 (art.
49-51);
g) Legea nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului
public parlamentar, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
345 din 25 mai 2009; art. 74-77, 80, 81 si 96);
h) Legea nr. 223/2007 privind Statutul
personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia civilă din
România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 18
iulie 2007 (art. 43-52 si 54);
i) Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
282 din 29 aprilie 2009 (art. 49 alin. (4) şi art. 51 alin. (2).
Prevederile legale
privind dreptul la pensie de serviciu din aceste acte normative au fost
abrogate prin Legea nr. 263/2010.
Acte normative prin
care au fost eliminate pensiile de serviciu
Legea
nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor;
Hotărârea
Guvernului nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de
pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010
privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor;
Hotărârea
Guvernului nr. 735/2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit
legislaţiei privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale poliţiştilor
şi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor;
Legea
nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice;
Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul
pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind
stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor;
Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011 privind stabilirea unor măsuri în domeniul
pensiilor acordate beneficiarilor proveniţi din sistemul de apărare, ordine
publică şi siguranţă naţională, aprobată de Legea nr. 265/2011.
4
Prin Legea nr. 119/2010 şi prin ordonanţele de urgenţă mai sus menţionate
a avut loc o modificare a regimului juridic al pensiilor speciale stabilite în
baza legilor anterioare, acestea devenind pensii integrate sistemului public de
pensii.
Trebuie subliniat
faptul că la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
59/2011 s-a abrogat Hotărârea Guvernului nr. 737/2010, iar Hotarârea Guvernului
nr. 735/2010 fost abrogată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011.
Anterior abrogării
celor două hotărâri de Guvern, magistraţii Secţiei de contencios administrativ
a Curţii de Apel Bucuresti au admis cererea Asociaţiei Pensionarilor din
Serviciul Auxiliar din Instanţe şi Parchete de suspendare a aplicării Hotărârii
de Guvern 737/2010, prin care se stabilea metodologia de calculare a pensiilor
personalului auxiliar din justiţie. O hotărâre similară a fost luată de Curtea
de Apel Cluj, cu privire la Hotarârea Guvernului nr. 735/2010, prin care a
suspendat recalcularea pensiilor poliţiştilor şi funcţionarilor publici cu
statut special din sistemul penitenciar. Printr-o altă sentinţă, aceeaşi curte
de apel a dispus anularea în parte a dispoziţiilor Hotarârii Guvernului nr.
735/2010.
Categoriile de
pensii de serviciu desfiinţate în prezent, prin efectul actelor nornative mai
sus menţionate, sunt:
a) pensiile militare de
stat;
b) pensiile de stat ale
poliţiştilor şi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul
administraţiei penitenciarelor;
c) pensiile de serviciu ale
personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al
parchetelor de pe lângă acestea;
d) pensiile de serviciu ale
personalului diplomatic şi consular;
e) pensiile de serviciu ale
funcţionarilor publici parlamentari;
f) pensiile de serviciu ale
deputaţilor şi senatorilor;
g) pensiile de serviciu ale
personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia civilă;
Reglementări
internaţionale cu incidenţă în domeniu
prevederile
art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale;
prevederile
art. 17, art. 23 pct. 3 şi art. 25 pct. 1 din Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului;
5
art.
1, art. 17 alin. (1), art. 25, art. 34 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) şi (3)
din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Notă
Reglementările legale
care au condus la eliminarea pensiilor speciale au făcut obiectul controlului
de constituţionalitate în repetate rânduri, iar în urma exercitării acestui
control, Curtea Constituţională a constatat constituţionalitatea dispoziţiilor
atacate, cu următoarele excepţii:
Prin Decizia nr. 873 din
25 iunie 2010, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor
Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în
Monitorul Oficial cu numărul 433 din data de 28 iunie 2010, Curtea Constituţională
a constatat că dispoziţiile art. 1 lit. c) din Legea privind stabilirea unor
măsuri în domeniul pensiilor sunt neconstituţionale, în raport cu prevederile
art. 124 alin. (3) şi art. 132 alin. (1) din Constituţie.
Prin Decizia nr.
297 din 27 martie 2012, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 1 lit. h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri
în domeniul pensiilor şi art. 196 lit. j) din Legea nr. 263/2010 privind
sistemul unitar de pensii publice, publicată în Monitorul Oficial cu numărul
309 din data de 9 mai 2012, instanţa de contencios constituţional a
constatat că dispoziţiile art. 1 lit. h) din Legea nr. 119/2010 privind
stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor şi art. 196 lit. j) din Legea nr.
263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice sunt neconstituţionale în măsura
în care se aplică şi consilierilor de conturi.
Ca efect al acestor
decizii, magistraţii şi consilierii Curţii de Conturi au păstrat pensiile de
serviciu.
Modificările
legislative au vizat doar cuantumul pensiei de serviciu la care beneficiarii
acesteia erau îndrituiţi, condiţiile de pensionare specifice pensiilor speciale
rămânând în vigoare.
Caracterizarea
pensiilor de serviciu
Potrivit statutelor
speciale reglementate prin actele normative menţionate anterior şi care au rămas
în vigoare, există o serie de condiţii specifice pe care trebuie să le
îndeplinească o persoană pentru a dobândi calitatea de pensionar.
6
Dincolo de diferenţele
date de statut, natura specială a pensiei de serviciu, generic privită, în
raport cu pensia obţinută în sistemul general de pensionare, este dată de cele
două componente ale sale, contributivă şi necontributivă, ultima reprezentând suplimentul
financiar acordat de stat.
III. CAZUISTICĂ
În cadrul activităţii
desfăşurate, instituţia Avocatul Poporului a primit numeroase plângeri din
partea foştilor beneficiari ai diferitelor categorii de pensii speciale,
formulate atât în nume propriu, cât şi prin asociaţiile profesionale
constituite de aceştia.
Sesizările primite
indică existenţa unei situaţii de nemulţumire la nivel naţional. Autorii
acestor petiţii apreciază că textele legiferate sunt, din mai multe puncte de
vedere, neconstituţionale, discriminatorii, vădit nelegale şi date cu încălcarea
gravă a normelor obligatorii adoptate de Uniunea Europeană, cu nesocotirea
jurisprudenţei Curţii Constituţionale a României, a Curţii Europene a
Drepturilor Omului şi a Curţii Europene de Justiţie, precum şi a normelor de
tehnică legislativă.
În unele petiţii s-a
subliniat că invocarea aplicării stricte a principiului contributivităţii
tuturor pensiilor de serviciu este contrazisă de menţinerea unora dintre
acestea, ca atare şi de soluţiile adoptate în cazul pensiilor militare de stat,
al pensiilor de stat ale poliţiştilor şi ale funcţionarilor publici cu statut
special din sistemul administraţiei penitenciarelor şi al pensiilor de serviciu
ale personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al
parchetelor de pe lângă acestea. Astfel, s-a susţinut că pentru primele două
aceste categorii, cuantumul pensiilor recalculate este egal cu cel al pensiei
de serviciu şi chiar mai mare, deşi nu au plătit contribuţiile de asigurări
sociale în perioada activă.
De asemenea, a fost
criticat termenul de numai 20 de zile acordat pensionarilor vizaţi de Ordonanţa
Guvernului nr. 59/2011, prevăzut de art.1 alin. (3), pentru depunerea dovezilor
din care rezultă alte date şi elemente decât cele existente la dosarul de
pensie, care se au în vedere la stabilirea stagiului de cotizare şi a
punctajului mediu anual. Prin comparaţie, termenul de revizuire pentru pensiile
militarilor a fost de 12 luni.
Nu în ultimul rând, a
fost criticată însăşi adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 59/2011, în sensul că
scopul real al adoptării acesteia a fost acela de a limita în timp
7
efectele
hotărârilor judecătoreşti privind deciziile de recalculare a pensiilor emise în
temeiul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010.
Un alt aspect reieşit
din petiţii se referă la lipsirea de efect a hotărârilor judecătoreşti de
suspendare a Hotărârii Guvernului nr. 737/2010 sau de anulare a deciziilor de
recalculare a pensiilor de serviciu.
Faţă de aprecierile făcute,
autorii petiţiei au solicitat ca Avocatul Poporului să facă demersurile
necesare şi impuse de situaţia expusă, în virtutea atributelor conferite de
Constituţie şi de Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei
Avocatul Poporului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
pentru a se pune capăt tratamentului abuziv şi discriminatoriu la care sunt
supuse aceste categorii de pensionari.
Elementele desprinse
din sesizările primite vizează, sintetic, următoarele aspecte:
- verificarea constituţionalităţii
Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, a
Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, a Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 1/2011 privind stabilirea unor măsuri în domeniul
pensiilor acordate beneficiarilor proveniţi din sistemul de apărare, ordine
publică şi siguranţă naţională şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1
lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul
pensiilor.
- modificarea şi
completarea Legii nr. 119/2010, a Legii nr. 263/2010, a Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 1/2011 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011, în
sensul de a se introduce o normă similară celei cuprinse în art. 180 alin. (7)
din Legea nr. 19/2000, abrogată de Legea nr. 263/2010. Potrivit acestui articol
“În situaţia în care cuantumul pensiilor stabilit conform alin. (6) este mai
mic decât cel stabilit în baza legislaţiei anterioare, se păstrează în plată
cuantumul avantajos.”
- întocmirea unui raport despre gravele încălcări ale
principiilor de drept create de Legea nr. 119/2010 şi Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 59/2011, mai precis al unicităţii şi egalităţii de tratament, şi
inadvertenţele dintre aceste acte normative;
deficienţe
în activitatea caselor de pensii de revizuire a pensiilor de serviciu şi de
punere în executare a unor hotărâri judecătoreşti.
jurisprudenţa
neunitară în materia recalculării pensiilor de serviciu.
8
IV.
ASPECTE PRIVIND ACTIVITATEA CASELOR DE PENSII ŞI JURISPRUDENŢA ÎN DOMENIUL
REVIZUIRII PENSIILOR DE SERVICIU
Din analiza şi
evaluarea aspectelor prezentate în Capitolul III al acestui raport, s-a
conturat concluzia că, într-o măsură semnificativă, problemele referitoare la
eliminarea pensiilor de serviciu sunt generate de dispoziţiile Legii nr.
119/2010, ale Legii nr. 263/2010, respectiv ale Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 1/2011 şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011.
Unele aspecte privesc
practici administrative defectuoase şi practica judecătorească.
Principalele disfuncţionalităţi
administrative semnalate în activitatea caselor de pensii vizează
superficialitatea revizuirii pensiilor, în sensul neluării în considerare a
tuturor documentelor care atestă veniturile salariale realizate şi contribuţiile
la fondul de pensii, aceasta şi pe fondul termenelor scurte pentru revizuire şi
a numărului mare de pensii supuse recalculării/revizuirii, dar şi tergiversarea
punerii în executare a hotărârilor judecătoreşti prin care s-au anulat
deciziile de revizuire a pensiilor şi s-au menţinut în plată pensiile de
serviciu.
Urmare a intrării în
vigoare a Legii nr. 119/2010 şi a emiterii deciziilor de recalculare a
pensiilor de serviciu, practica judiciară internă s-a confruntat cu un număr
mare de cauze, pronunţându-se soluţii atât în primă instanţă, cât şi în recurs.
Reglementările legale succesive, adică cele două hotărâri de Guvern şi cele două
ordonanţe de urgenţă, deja expuse, au sporit confuzia, au făcut ca numărul
proceselor să crească şi au favorizat dezlegarea diferită a unor cauze similare
sau chiar identice.
Cu titlu de exemplu,
redăm situaţia membrilor Asociaţiei funcţionarilor publici parlamentari
pensionari „LEGIFER”, reieşită din datele comunicate instituţiei Avocatul
Poporului de asociaţie. Dintre cei 180 de membri, trei contestatari au fost
repuşi în drepturi de Curtea de Apel Bucureşti, recunoscându-li-se în
continuare natura juridică a pensiei de serviciu, altor trei contestatari
instanţa le-a stabilit o pensie de serviciu diminuată cu 25%, iar celorlalţi
174 de contestatari li s-au respins cererile, deşi au depus contestaţii
similare, motivate similar şi susţinute de aceiaşi avocaţi, fiind judecate de
aceleaşi instanţe şi chiar de aceleaşi complete.
Cel puţin până la
apariţia Deciziei nr. 29 din 12 decembrie 2011 cu privire la recursurile în
interesul legii declarate de procurorul general al Parchetului de pe lângă
9
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de colegiile de conducere ale
curţilor de apel Braşov, Cluj, Craiova şi Galaţi privind aplicarea dispoziţiilor
Legii nr. 119/2010, raportat la art. 20 alin. (2) din Constituţie, art. 1 din
Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului şi art.
14 din Convenţie, referitoare la recalcularea pensiilor prevăzute de art. 1 din
lege, în problematica litigioasă în discuţie s-a conturat opinia majoritară că
măsurile dispuse în baza Legii nr. 119/2010 sunt nelegale, astfel că au fost
admise contestaţiile şi au fost anulate deciziile de reclaculare a pensiilor.
Din datele furnizate
de curţile de apel instituţiei Avocatul Poporului reies o serie de aspecte cu
relevanţă în contextul prezentării jurisprudenţei în domeniul recalculării
pensiilor de serviciu. Deşi aplicaţia ECRIS folosită de instanţe nu a permis
evidenţierea distinctă a dosarelor având ca obiect recalculare, respectiv
revizuire pensii de serviciu, astfel că nu a putut fi comunicat numărul acestor
cauze, curţile de apel au încercat să transmită, în sinteză, situaţia acestor
dosare.
Astfel, datele
comunicate pun în evidenţă existenţa unei practici neunitare mai ales la
nivelul tribunalelor ca instanţe de fond şi în măsură mult mai mică la nivelul
curţilor de apel care, ca instanţe de recurs, în majoritatea cazurilor au
pronunţat decizii de respingere a contestaţiilor.
Un aspect deosebit de
important reliefat de curţile de apel îl reprezintă momentele care au marcat
reconsiderarea jurisprudenţei în domeniul recalculării pensiilor de serviciu.
În acest sens, au fost
evocate Decizia nr. 29/2011 pronunţată pe calea recursului în interesul
legii de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Decizia de inadmisibilitate a
Curţii Europene a Drepturilor Omului din 7 februarie 2012, pronunţată în cauzele
conexate nr. 45.312/11, nr. 45.581/11, nr. 45.583/11, nr. 45.587/11 şi nr.
45.588/11, prin care s-a constatat neîncălcarea de către statul roman a dispoziţiilor
art.1 din Protocolul nr.1 adiţional la Convenţie, sub aspectul transformării
pensiilor de serviciu în pensii din sistemul public, în temeiul Legii nr.
119/2010. După aceste decizii, majoritatea instanţelor judecătoreşti au respins
contestaţiile împotriva deciziilor de recalculare a pensiilor.
Dată fiind practica
neunitară de la o instanţă la alta, de la un complet la altul, aşa cum deja am
arătat, prin Decizia nr. 29/2011 pronunţată pe calea recursului în interesul
legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dezlegat problematica reprezentată
de stabilirea calităţii de „bun” sau de „interes patrimonial” a
pensiilor de serviciu stabilite înainte de intrarea în vigoare a Legii
nr.119/2010, statuând că „...pensiile de serviciu, stabilite în
10
temeiul actelor normative speciale în baza cărora cei
vizaţi le încasau, reprezintă un interes patrimonial ce intră în sfera de
protecţie a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană pentru
apărarea drepturilor omului, atât sub aspectul părţii contributive (partea
achitată de la bugetul asigurărilor sociale de stat), cât şi a celei necontributive
(care se suportă de la bugetul de stat).”
Înalta Curte a
stabilit că prin efectul Legii nr. 119/2010, dreptul la pensie de serviciu al
celor vizaţi a fost limitat cu sume diferite, ca urmare a suprimării
beneficiului ce reprezenta suplimentul acordat de la bugetul de stat, iar
limitele în care s-a realizat diminuarea pensiei constituie o circumstanţă
importantă în identificarea premiselor de analiză a raportului de proporţionalitate,
fiind util a se observa proporţia reducerii din cauza dedusă judecăţii.
În aceeaşi decizie s-a
arătat că sursa practicii neunitare ce a condus la iniţierea recursului în
interesul legii şi la pronunţarea deciziei a fost analiza cerinţei privind
existenţa “raportului rezonabil de proporţionalitate”, întrucât instanţele
naţionale nu au făcut această analiză în funcţie de circumstanţele concrete ale
fiecărei cauze. De asemenea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a constatat că
instanţele nu au analizat riguros, în concret, proporţia reducerii acestui
beneficiu social, circumstanţele particulare.
Aşadar, în practica
judecătorească, s-a urmărit, în esenţă, cel puţin după decizia Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie, dacă măsurile respective erau proporţionale cu scopul urmărit
- restabilirea echilibrului bugetar, evitând totodată înrăutăţirea situaţiei
sociale -, verificându-se dacă, în speţele analizate, tratamentul aplicat
reclamanţilor a făcut posibilă menţinerea unui echilibru între interesele
aflate în joc. Astfel, s-a analizat ingerinţa statului în drepturile de pensie
prin prisma primei fraze din primul alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional
la Convenţie, care consacră regula generală privind dreptul la respectarea
bunurilor şi care implică din partea statelor obligaţia generală negativă de abţinere
de la încălcarea acestui drept, adică sub aspectul legalităţii, servirii unei
cauze de utilitate publică şi proporţionalităţii rezonabile.
Cu toate că practica
judecătorească, în timp, a intrat într-un proces de unificare, situaţia celor
care au contestat deciziile de recalculare şi de revizuire a pensiilor de
serviciu nu s-a uniformizat, soluţiile diferite date de instanţe prin hotărâri
judecătoreşti irevocabile continuând să menţină diferenţe semnificative de la
un caz la altul.
11
Pentru înţelegerea corectă a situaţiei cu care s-au confruntat numeroşi
foşti beneficiari ai pensiilor speciale pe fondul modificărilor legislative
amintite, mai jos prezentăm o speţă relevantă, în opinia noastră, pentru
multe alte cazuri.
C.G. a beneficiat de
pensie specială în baza Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al
senatorilor. Conform Legii nr. 119/2010 şi a Hotărârii Guvernului nr. 737/2010,
pensia sa este recalculată de către casa teritorială de pensii, iar cuantumul
acesteia este semnificativ diminuat.
C.G. a contestat în
instanţă decizia de recalculare şi, în baza hotărârii judecătoreşti definitive şi
irevocabile, favorabile acestuia, casa de pensii a emis o altă decizie de
recalculare prin care pensionarul era repus în drepturi.
Conform Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 59/2011, drepturile de pensie stabilite conform hotărârii
judecătoreşti definitive şi irevocabile au fost recalculate, iar casa de pensii
a emis o nouă decizie, cu diminuarea cuantumului pensiei, ajungând-se iar la
cuantumul primei recalculări.
Ultima decizie a casei
de pensii a fost din nou contestată în instanţă şi, în baza hotărârii judecătoreşti
definitive şi irevocabile, şi de această dată a fost favorabilă pensionarului.
Drept urmare, casa de pensii a emis o nouă decizie prin care petentul a fost
iarăşi repus în drepturi, obţinând astfel o pensie în acelaşi cuantum ca cea
stabilită în prima hotărâre judecătorească.
Aşadar, pensionarul a
fost nevoit să treacă prin două procese, iar casa de pensii a emis nu mai puţin
de patru decizii de recalculare/revizuire.
Prin acelaşi şir de
procese, dar, în cele mai multe cazuri, fără soluţie favorabilă, au fost fost
nevoiţi să treacă numeroşi pensionari, mulţi dintre ei fără să fie repuşi în
drepturi cum s-a întâmplat în speţa prezentată, dată fiind practica judecătorească
neunitară.
IV. ASPECTE LEGISLATIVE
Din analiza
prevederilor Legii nr. 119/2010, ale Legii nr. 263/2010, respectiv ale Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011 şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 59/2011, din perspectiva aspectelor puse în discuţie în acest raport
special, reies următoarele constatări:
12
Măsura recalculării pensiilor de serviciu satisface cerinţa de a fi
legală, fiind prevăzută de o lege. De asemenea, în raport cu raţiunile
socio-economice care au fundamentat diminuarea cuantumului pensiilor speciale,
Legea nr. 119/2010 urmăreşte un scop legitim. Astfel, în expunerea de motive a
Legii nr. 119/2010 sunt arătate ca obiective ale adoptării acestui act normativ
atât diminuarea cheltuielilor bugetare şi instituirea unui regim egalitar de
pensii având la bază principiul contributivităţii prin eliminarea inechităţilor
existente în sistem, măsuri cu caracter excepţional determinate şi de situaţia
de criză economică şi financiară cu care se confruntă satul şi de necesitatea
respectării angajamentelor asumate de România prin semnarea acordurilor de
împrumut cu organismele financiare internaţionale în situaţia crizei economice,
cât şi de necesitatea asigurării sustenabilităţii financiare a sistemului de
pensii publice.
În ceea ce priveşte
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011 şi Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 59/2011, acestea conţin prevederi de natură tehnică, ce
reglementează modalitatea concretă de revizuire a noilor pensii (foste
speciale) pentru diferitele categorii de pensii supuse recalculării. Prin
aceste două acte normative, legiuitorul delegat, potrivit motivării sale, a urmărit
“instituirea unei etape de revizuire a cuantumului pensiilor”.
Totuşi, se impune
sublinierea că cele două ordonanţe de urgenţă, în ciuda terminologiei diferite
utilizate, respectiv “revizuire” în loc de “recalculare”, reiau, în esenţă,
prevederile Hotărârii Guvernului României nr. 735/2010 şi ale Hotărârii
Guvernului României nr. 737/2010. În practică, adoptarea acestor ordonanţe de
urgenţă a sporit confuzia legislativă în ceea ce priveşte recalcularea
pensiilor de serviciu, a încărcat casele de pensii cu noi recalculări
(revizuiri) şi a aglomerat instanţele de judecată în condiţiile în care
pensionarii cu hotărâri judecătoreşti irevocabile prin care li s-au menţinut
pensiile de serviciu au fost nevoiţi să se adreseze, din nou, instanţelor de
judecată pentru aceeaşi problemă. Că este aşa o demonstrează şi speţa prezentată
anterior, în care pensia “recalculată” este aceeaşi cu pensia “revizuită”.
Legea nr. 263/2010,
prin art. 196, în acord cu Legea nr. 119/2010, prevede explicit că la data intrării
în vigoare a Legii nr. 263/2010, se abrogă prevederile referitoare la pensii
cuprinse în actele normative care reglementează statutele celor care au
beneficiat de astfel de pensii.
13
De asemenea, din bogata jurisprudenţă a Curţii Constituţionale, aşa cum
am arătat, rezultă constituţionalitatea dispoziţiilor legale din actele
normative mai sus menţionate, în raport cu mai multe texte constituţionale,
precum art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16, art. 20, art. 44, art. 47,
art. 61 alin. (1), art. 69 alin. (1) din Constituţie şi art. 17 din Declaraţia
Universală a Drepturilor Omului, art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi prevederi
ale Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, Carta Socială Europeană
revizuită. În acest sens amintim, cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 661/2012,
nr. 912/2012, nr. 60/2102, nr. 1264/2011, nr. 1359/2011, nr. 812/2012, nr.
704/2012, nr. 214/2012, nr. 221/2012, nr. 406/2012, nr. 4076/2012.
În ceea ce priveşte
convenţionalitatea măsurii de transformare a pensiilor de serviciu în pensii
bazate pe contribuţii de asigurări sociale de stat, o relevanţă deosebită o are
Decizia Curţii Europene a Drepturilor Omului din 7 februarie 2012, pronunţată
în cauzele conexate nr. 45.312/11, nr. 45.581/11, nr. 45.583/11, nr. 45.587/11 şi
nr. 45.588/11, pe care Curtea Constituţională o evocă în Decizia nr. 215/2012,
arătând că “(…) un argument suplimentar în sensul convenţionalităţii măsurii de
diminuare a pensiilor de serviciu îl constituie şi Decizia Curţii Europene a
Drepturilor Omului din 7 februarie 2012, pronunţată în cauzele conexate nr.
45.312/11, nr. 45.581/11, nr. 45.583/11, nr. 45.587/11 şi nr. 45.588/11 - Ana
Maria Frimu, Judita Vilma Timar, Edita Tanko, Marta Molnar şi Lucia Gheţu împotriva
României, prin care s-a constatat că măsura de transformare a pensiilor de
serviciu ale personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti
în pensii contributive, în temeiul Legii nr. 119/2010, este conformă
prevederilor art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, coroborat cu art. 14 din
aceeaşi Convenţie, chiar dacă acest lucru a însemnat o scădere cu 70% a
cuantumului pensiilor. Prin decizia menţionată, Curtea de la Strasbourg a
preluat astfel raţionamentul Curţii Constituţionale, statuând că măsura de
reducere a pensiilor de serviciu este prevăzută de lege (paragrafele 18 şi 42) şi
constituie o modalitate de a echilibra bugetul şi de a corecta diferenţele
existente între sistemele de pensie (…).
Amintim şi Hotărârea
din 15 mai 2012, pronunţată în Cauza Abăluţă şi alţii contra României, în
care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că reforma sistemului de
pensii din România nu a avut loc cu încălcarea principiului neretroactivităţii
legii, nu a
14
adus atingere părţii contributive a pensiei, iar diferenţele de
tratament juridic instituite intră în marja de apreciere a statului.
Din cele mai sus
expuse rezultă legalitatea, constituţionalitatea şi convenţionalitatea
prevederilor legale care reglementează transformarea pensiilor de serviciu în
pensii din sistemul public, ceea ce reprezintă repere de care trebuie să se ţină
seama într-o analiză a problematicii în cauză şi pe care, în mod firesc, nici
acest raport nu îşi propune să le pună în discuţie.
Cu toate acestea, nu
putem să nu observăm realele probleme care au apărut ca urmare a transformării
pensiilor de serviciu în pensii din sistemul public.
Aşa fiind, în cele ce
urmează vom formula câteva observaţii prilejuite de analiza prevederilor legale
în discuţie şi de aspectele reieşite din practica instituţiei Avocatul
Poporului. Potrivit art. 47 alin. (2) din Constituţie, condiţiile de exercitare
a dreptului la pensie sunt stabilite prin lege. Aşadar, legiuitorul poate
stabili şi modifica condiţiile şi criteriile de calcul al pensiilor, inclusiv
acordarea suplimentului de la bugetul de stat în unele cazuri.
Un prim aspect care se
cuvine a fi adus în discuţie este acela referitor la concordanţa dintre
scopul elaborării Legii nr. 119/2010 şi efectele acesteia. În expunerea de
motive a Legii nr. 119/2010 sunt arătate obiectivele adoptării acestui act
normativ printre care se numără şi necesitatea asigurării sustenabilităţii
financiare a sistemului de pensii publice. Pensia de serviciu, având două
componente, contributivă şi necontributivă, a fost suportată atât din bugetul
asigurărilor sociale de stat, cât şi din bugetul statului.
În aceste condiţii, se
naşte întrebarea în ce măsură eliminarea pensiilor de serviciu a servit la
asigurarea sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii publice din
moment ce acest proces a însemnat eliminarea părţii necontributive suportate
din bugetul de stat şi nicidecum din bugetul sistemului de pensii. Aceasta
cu atât mai mult cu cât pensiile speciale, nefiind un privilegiu, ci fiind
instituite de către legiuitor în considerarea unui anumit statut special al
categoriei profesionale respective, pot fi eliminate doar dacă există o raţiune
suficient de puternică spre a duce în final la diminuarea prestaţiilor sociale
ale statului sub forma pensiei.
Mai mult, potrivit
execuţiilor bugetare publicate de Ministerul Finanţelor Publice, deficitul real
al sistemului public de pensii, respectiv diferenţa dintre sumele plătite sub
15
formă de pensii de stat şi încasările de contribuţii de asigurări
sociale, s-a adâncit cu 26,5% (peste 2,5 miliarde lei) în primele 11 luni din
2011, faţă de perioada similară din 2010, de la 9,5701 la 12,1067 miliarde lei.
În ciuda estimării
Guvernului cu privire la suma de 170.198.380 lei economie totală pentru bugetul
de stat rezultată din eliminarea pensiilor de serviciu ale personalului
diplomatic şi consular, personalului aeronautic civil navigant şi nenavigant,
funcţionarilor publici parlamentari, senatorilor, deputaţilor, magistraţilor, a
personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor judecătoreşti şi a
personalului Curţii de Conturi, Consiliul fiscal, căruia îi revine drept atribuţie
şi „analiza şi elaborarea de opinii şi recomandări, atât înainte de aprobarea
de către Guvern, cât şi înainte de transmiterea către Parlament, asupra legilor
bugetare anuale”, în conformitate cu prevederile Legii nr. 69/2010, la sfârşitul
anului 2011 a exprimat următoarea opinie “Cu toate că iniţial exerciţiul de
recalculare a pensiilor speciale anticipa conform calculelor Ministerului
Muncii, economii bugetare substanţiale la nivelul cheltuielilor cu pensiile, în
cele din urmă putem constata că acest demers s-a concretizat în cheltuieli
suplimentare cu pensiile aferente celor 159 de mii de pensionari din această
categorie (aproximativ 1 miliard de lei cheltuială anuală suplimentară), în
condiţiile în care pensia medie corespunzătoare creşte în urma recalculării de
la 1755 lei (nivel utilizat pentru fundamentarea bugetului asigurărilor sociale
de stat pentru anul 2011) la 2289 lei în anul 2012 (o creştere medie de
30.4%).”
Dintr-o altă
perspectivă, apreciem că reducerea pensiilor speciale nu s-a realizat cu
asigurarea protecţiei aşteptărilor legitime a cetăţenilor cu privire la
un anumit nivel al protecţiei şi securităţii sociale şi nici menţinerea unui
echilibru just între interesele generale şi cele individuale, astfel încât
dimensiunea reducerii acestor pensii să nu devină o sarcină dificilă, în unele
cazuri exorbitantă, cu caracter permanent, pentru cei vizaţi. Reamintim că
eliminarea pensiilor de serviciu a însemnat o reducere drastică a veniturilor
din pensii, în unele cazuri ajungându-se la o scădere cu 70% a cuantumului
pensiilor. Astfel, legiuitorul nu a adoptat o soluţie care să răspundă atât
exigenţelor impuse de reformarea sistemului de pensii, cât şi intereselor
individuale ale celor vizaţi de această diminuare, de pildă, reducerea parţială
a părţii necontributive din pensie. O asemenea măsură răspunde şi exigenţelor
reieşite din practica judecătorească deja menţionate.
În acest context, nu
putem să nu evocăm situaţia personalului aeronautic civil navigant
profesionist. Din datele privind procentul de diminuare a pensiilor acestei
16
categorii profesionale, puse la dispoziţie de Asociaţia Naţională a
Aviatorilor Pensionari, reiese că din cei 1000 de membri, 144 au suferit o
diminuare a pensiei de peste 90%, 461-peste 80%, 955-50% şi peste. Cea mai mică
diminuare este de 40%. Aceeaşi asociaţie a arătat că, în speţe identice, soluţiile
dispuse de instanţe au fost foarte diferite, respectiv revenirea în tot, în
parte sau deloc la pensia anterioară.
Şi aceasta în ciuda
condiţiilor speciale de muncă ale acestei categorii profesionale: grad ridicat de risc pe întreaga perioadă de
activitate, suprasolicitare psihică şi nervoasă, stres, radiaţii şi radiaţii
cosmice, imensa responsabilitate pentru viaţa pasagerilor, expunerea la boli
profesionale - speranţa medie de viaţă extrem de scăzută, de numai 59 de ani,
faţă de 70-77 de ani la celelalte categorii profesionale.
În virtutea
plenitudinii sale de competenţă, legiuitorul a stabilit pensiile de serviciu, a
adoptat un sistem de pensii bazat pe principiul contributivităţii, apoi a decis
eliminarea pensiilor de serviciu pentru că nu aveau la bază contributivitatea.
Observăm însă că aplicarea
strictă a principiului contributivităţii tuturor pensiilor, inclusiv
pensiilor de serviciu, este contrazisă în unele situaţii, de pildă, în cazul
indemnizaţiei sociale pentru pensionari reglementată de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 6/2009. Această indemnizaţie este formată dintr-o parte
contributivă şi o parte suportată din bugetul de stat, prin bugetul
Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, astfel încât, niciun
pensionar să nu aibă o pensie sub un anumit cuantum, în momentul de faţă acest
cuantum fiind stabilit la 350 lei, indiferent de cât a contribuit. Potrivit
datelor publicate de Institutul Naţional de Statistică, numărul total al beneficiarilor
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2009 privind instituirea
pensiei sociale minim garantate (actual - indemnizaţie socială), în trimestrul
III al anului 2012, a fost de 605,5 mii persoane, din care, 421,6 mii persoane
din sistemul asigurărilor sociale de stat, reprezentând 9,0% din totalul
pensionarilor din această categorie şi 183,9 mii persoane din rândul
pensionarilor proveniţi din fostul sistem pentru agricultori, reprezentând
30,2% din totalul acestora.
Un alt exemplu în acest
sens, îl reprezintă pensiile agricultorilor pentru care statul a continuat să
suporte aceeaşi parte necontributivă (art.1921 din Legea nr. 19/2000 şi art.
187 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 263/2010).
De asemenea, menţinerea
unora dintre pensiile de serviciu ca atare şi soluţiile adoptate în cazul
pensiilor militare de stat, al pensiilor de stat ale poliţiştilor şi ale
17
funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei
penitenciarelor constituie un alt exemplu de stabilire a unor drepturi de
asigurări sociale fără aplicarea strictă a principiului contributivităţii.
De aici rezultă că în anumite situaţii, legiuitorul a înţeles să prevadă excepţii
de la aplicarea strictă a principiului contributivităţii la stabilirea
drepturilor de pensie, şi astfel să păstreze sau chiar să majoreze pensiile
recalculate şi revizuite în contextul transformării pensiilor de serviciu în
pensii din sistemul public.
Realitatea adoptării
unor soluţii de reglementare care să protejeze drepturile de pensie în plată
ale beneficiarilor proveniţi din sistemul de apărare, ordine publică şi siguranţă
naţională, reiese şi din faptul că a fost necesară o rectificare bugetară
pentru plata diferenţelor rezultate în urma procesului de revizuire a pensiilor
acestora. Astfel, în motivarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2012
pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2012 se arată
că adoptarea acesteia a fost necesară “având în vedere asigurarea fondurilor
necesare pentru plata diferenţelor rezultate în urma procesului de revizuire a
pensiilor acordate beneficiarilor proveniţi din sistemul de apărare, ordine
publică şi siguranţă naţională, pentru păstrarea echilibrelor bugetare la un
nivel care să permită respectarea angajamentelor interne şi internaţionale
asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce priveşte nivelul deficitului
bugetar, (…)”.
O altă observaţie se
referă la faptul că în cazul pensiilor speciale, legiuitorul nu a prevăzut menţinerea
în plată a pensiei de serviciu existente ca măsură de protecţie a celor care, fără
voia lor, urmau să suporte consecinţele recalculării pensiilor aflate în plată,
deşi există precedent în acest sens în legislaţia asigurărilor sociale. Astfel,
în art. 180 alin. (7) din Legea nr. 19/2000, abrogată de Legea nr. 263/2010. se
prevedea că “În situaţia în care cuantumul pensiilor stabilit conform alin.
(6) este mai mic decât cel stabilit în baza legislaţiei anterioare, se păstrează
în plată cuantumul avantajos.”
Acest text de lege din
Legea nr. 19/2000 ar fi trebuit să li se aplice beneficiarilor pensiilor
speciale, firesc, în virtutea faptului că art. 1 din Legea nr. 119/2010 prevede
că pensiile de serviciu, stabilite pe baza legislatiei anterioare, devin pensii
în înţelesul Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte
drepturi de asigurări sociale. Observăm însă că, în realitate, prevederile
Legii nr. 19/2000 le-au fost aplicate selectiv.
În mod similar, Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 4/2005 privind recalcularea pensiilor din sistemul
public, provenite din fostul sistem al asigurărilor sociale de stat prevedea la
art. 6 alin. (2) că “În situaţia în care cuantumul pensiei aferent noului
punctaj
18
determinat este mai mic decât cel cuvenit sau aflat în
plată, se menţine cuantumul cuvenit sau aflat în plată până la data la care,
prin aplicarea formulei de calcul prevăzute de Legea nr. 19/2000, cu modificările
şi completările ulterioare, se va obţine un cuantum al pensiei mai mare decât
acesta.” Cu alte cuvinte, indexarea
sau majorarea pensiei nu mai era posibilă până când din înmulţirea punctului de
pensie cu punctajul mediu nu rezulta un cuantum mai mare decât al pensiei
cuvenite sau aflate în plată.
Nu în ultimul rând,
având în vedere exigenţele privind respectarea principiului proporţionalităţii
subliniate prin Decizia nr. 29 din 12 decembrie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie, dar şi de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, considerăm
că este necesară modificarea legislaţiei astfel încât aceasta să răspundă
principiului proporţionalităţii între interesul general protejat şi cel
particular lezat, în alte cuvinte, reducerea pensiei să nu afecteze esenţial
condiţiile de viaţă ale pensionarilor. În acest context, amintim că în
cauza Maggio şi alţii contra Italiei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a
apreciat că o reducere a pensiei cu mai puţin de 50% este rezonabilă şi proporţională,
ceea ce înseamnă că, per a contrario, o reducere peste acest procent nu este
rezonabilă şi nici proporţională.
Nu numai aspectele mai sus
expuse care privesc, în esenţă, partea necontributivă a pensiilor speciale au
creat nemulţumiri profunde şi dificultăţi, ci şi cele care se referă la partea
contributivă a acestor pensii. Ne referim la însăşi metodologia de calcul,
în concret, utilizată pentru revizuirea pensiilor speciale şi care este cea
care determină, în final, cuantumul pensiei, reglementată de Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 1/2011 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor
acordate beneficiarilor proveniţi din sistemul de apărare, ordine publică şi
siguranţă naţională, aprobată de Legea nr. 165/2011, şi Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute
la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor, aprobată de Legea nr. 109/2012.
Scopul declarat al
celor două ordonanţe de urgenţă a fost instituirea unei etape de revizuire, din
oficiu, a cuantumului pensiilor recalculate prin efectul Legii nr. 119/2010, cu
respectarea principiului contributivităţii şi egalităţii, urmărindu-se a se
stabili în mod just şi echitabil drepturile de pensie. Conţinând norme tehnice,
aceste acte normative reglementează stagiile de cotizare în funcţie de care se
calculează punctajul mediu anual şi cuantumul veniturilor care se iau în calcul
la stabilirea pensiilor, dar care nu pot fi dovedite,
19
termenele de recalculare a pensiilor speciale ori de depunere a actelor
doveditoare astfel încât persoanele vizate să aibă posibilitatea să identifice şi
să depună la casele teritoriale de pensii toate documentele doveditoare ale
veniturilor realizate pe parcursul întregii activităţi profesionale.
În realitate, Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 59/2011, aplicabilă în următoarele cazuri: pensiile de
serviciu ale personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti
şi al parchetelor de pe lângă acestea, pensiile de serviciu ale personalului
diplomatic şi consular; pensiile de serviciu ale funcţionarilor publici
parlamentari, pensiile de serviciu ale deputaţilor şi senatorilor, pensiile de
serviciu ale personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţia
civilă, pensiile de serviciu ale personalului Curţii de Conturi (fără
consilierii de conturi), prevede revizuirea pensiilor din oficiu şi la cererea
pensionarilor într-un termen foarte scurt care nu a permis stabilirea pensiei
contributive în mod just şi echitabil. Este de notorietate durata şi
dificultatea obţinerii dovezilor care atestă veniturile salariale şi contribuţiile
plătite într-o întreagă carieră profesională.
Astfel, în conformitate cu
art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 59/2011, “Pensiile prevăzute
la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în
domeniul pensiilor, care au făcut obiectul recalculării conform prevederilor
aceleiaşi legi, se revizuiesc, din oficiu, de către casele teritoriale de
pensii în evidenţa cărora se afla dosarele de pensie, prin emiterea unor
decizii de revizuire, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a
prezentei ordonanţe de urgenţă.”, iar potrivit alin. (2), “Pensiile prevăzute
la alin. (1) pot fi revizuite şi la cererea beneficiarului, dacă acesta depune
la casa teritorială de pensii, în termen de 20 de zile de la data intrării în
vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, noi acte doveditoare, întocmite
conform prevederilor legale, din care rezultă alte date şi elemente decât cele
existente la dosarul de pensie, care se au în vedere la stabilirea stagiului de
cotizare şi a punctajului mediu anual.”
Prin comparaţie,
dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011 privind stabilirea
unor măsuri în domeniul pensiilor acordate beneficiarilor proveniţi din
sistemul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională sunt mai favorabile.
Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
1/2011, termenul de revizuire, din oficiu, în cazul pensiilor pentru care la
determinarea punctajului mediu anual s-a utilizat
20
salariul mediu brut pe economie a fost stabilit până cel târziu la 31
decembrie 2011, pe baza actelor doveditoare ale veniturilor realizate lunar de
beneficiari.
Apreciem că
prelungirea termenului în care persoanele vizate să aibă posibilitatea să
identifice şi să depună la casele teritoriale de pensii toate documentele
doveditoare ale veniturilor realizate pe parcursul întregii activităţi
profesionale ar putea contribui la stabilirea unui cuantum just al pensiei
bazate pe contribuţii pentru toate persoanele vizate de recalcularea pensiilor
de serviciu. În susţinerea acestui punct de vedere subliniem şi faptul că în
cazul persoanelor ale căror pensii au fost recalculate în baza Legii nr.
119/2010, recalcularea pensiilor şi trecerea acestora la un nou mod de
stabilire a pensiei a fost făcută din oficiu, fără a exista o cerere, astfel
încât nu poate fi reţinută ca o culpă faptul că aceste persoane nu au depus la
casa teritorială de pensii, din timp, dovezi exhaustive cu privire la
veniturile relevante pentru stabilirea drepturilor de pensie în sistem
contributiv.
Raportat la caracterul
intempestiv al trecerii la un alt sistem de pensie, bazat pe alt mod de calcul,
în condiţiile în care pentru stabilirea pensiei de serviciu nu era necesară probarea
tuturor veniturilor salariale contributive din perioada activă, termenul de
depunere a unor astfel de documente ar fi trebuit să fie semnificativ mai lung.
Aşa cum am arătat,
problema recalculării, respectiv a revizuirii pensiilor speciale este în strânsă
relaţie cu asigurarea sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii
publice. Gestionarea sistemului public de pensii reprezintă, într-adevăr, o
provocare majoră, accentuată de fenomenul de îmbătrânire a populaţiei, care însă
nu poate fi realizată cu şanse de reuşită prin reducerea unor categorii de
pensii.
În acest context,
devine stringentă reformarea acestui sistem pentru a asigura sustenabilitatea
schemelor publice de pensii, în vederea creşterii calităţii vieţii
pensionarilor, prin introducerea şi implementarea în cadrul sistemului de
pensii a mai multor piloni: sistemul public, sistemul din Pilonul II, în cadrul
căruia o parte din contribuţiile sociale sunt administrate privat, deja
reglementat prin Legea nr. 411/2004, republicată, sistemul de pensii private
(Legea nr. 204/2006 privind pensiile facultative) şi sistemul de pensii ocupaţionale,
astfel încât o persoană, după retragerea din activitate, să poată beneficia de
mai multe venituri din mai multe sisteme. Dintre aceste sisteme, singurul care
nu cunoaşte o reglementare legală este cel al pensiilor ocupaţionale.
Sistemul pensiilor
ocupaţionale (pensia ocupaţională desemnează suma platită periodic, pe viaţă,
dintr-un fond de pensii ocupaţionale, unui participant în mod suplimentar
21
şi distinct de cea furnizată de sistemul public), ar putea contribui la
realizarea pe termen lung a sustenabilităţii financiare a sistemului public de
pensii prin scăderea presiunii exercitată asupra acestuia. Ne rezervăm dreptul
de a considera că existenţa pensiilor ocupaţionale ar fi putut preveni sau cel
puţin limita semnificativ efectele create prin recalcularea pensiilor speciale.
Din păcate, aşa cum am
menţionat, nici în momentul de faţă nu este reglementat sistemul pensiilor
ocupaţionale, deşi în 2011 a fost supus dezbaterii publice un proiect de lege
în acest sens, iar în anul 2004 a fost adoptată Legea nr. 249 privind pensiile
ocupaţionale, ulterior abrogată prin Legea nr. 204/2006.
Mai mult,
reglementarea sistemului pensiilor ocupaţionale nu este un simplu deziderat, ci
o obligaţie legală prevăzută de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de
pensii publice. Potrivit art. 193 din această lege, “Guvernul României
trebuie să elaboreze şi să înainteze Parlamentului spre adoptare, până la sfârşitul
anului 2010, proiectul Legii privind pensiile ocupaţionale.”
Sinteza raportului
Temeiul constituţional
al prezentului raport special îl constituie art. 53 alin. (2) din Constituţie,
potrivit căruia ”Restrângerea exerciţiului unor drepturi poate fi dispusă
numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie
să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod
nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii”.
Faţă de acest principiu,
actul de recalculare a pensiilor de serviciu s-a efectuat prin abatere de la
textul din Constituţie în următoarele aspecte:
Desfiinţarea pensiilor
prevăzute în Legea nr. 119/2010 a adus atingere unui drept dobândit,
acela de pensie de serviciu; aceasta nu este diminuată temporar sau impozitată
pe o perioadă nedefinită de timp, este pur şi simplu desfiinţată. Articolul din
Constituţie se referă în cazul de faţă la dreptul la pensie de serviciu care
dispare cu totul şi nu la dreptul la pensie din sistemul asigurărilor sociale
de stat. Dreptul dobândit şi retras prin această lege este pensia de
serviciu, şi nicidecum pensia din sistemul public de pensii pentru care s-a
plătit contribuţie. Această premiză nu este reală întrucât pensia de serviciu şi
pensia din sistemul public nu reprezintă un singur drept, astfel că în fapt,
dreptul la pensie de serviciu a dispărut cu totul!
22
Aşa cum am arătat, până în prezent, categoria pensionarilor în cauză,
mai puţin beneficiarii pensiilor militare, beneficiase de 2 drepturi: pensia de
serviciu - un drept care includea alt drept, pensia din sistemul public de
pensii, ambele obţinute prin efectul a două legi organice diferite. Cu
alte cuvinte, dreptul la pensie de serviciu nu a fost restrâns, ci desfiinţat.
Măsura nu a fost
aplicată în mod nediscriminatoriu, având în vedere menţinerea intactă a
dreptului la pensie de serviciu în cazul magistraţilor şi al consilierilor de
la Curtea de Conturi, iar în privinţa modului de calcul în cazul pensiilor
militare s-a aplicat prin asimilarea forţată a acestora cu pensiile de tip
contributiv, un algoritm diferit de calcul care în 80% din cazuri a condus la
pensii recalculate în cuantum superior pensiilor de serviciu, în timp ce
celelalte categorii de pensii de serviciu s-au diminuat cu procente între
20-90%.
Jurisprudenţa Curţii
Constituţionale şi a instanţelor arată că în cazul unor drepturi cărora prin
lege li s-a modificat modul de calcul, ele vor fi majorate dacă cuantumul aflat
în plată este inferior celui rezultat pe noua formulă şi îşi vor păstra
cuantumul din plată dacă acesta este superior celui rezultat prin aplicarea
noii formule. Este de notorietate pronunţarea Curţii Constituţionale în acest
sens în cazul sesizărilor punctuale în cadrul procesului de recorelare a pensiilor
din 2005.
Punerea în aplicare a
Legii nr. 119/2010 a relevat cu claritate discordanţa dintre scopul iniţial al
legii, acela de a reduce cheltuielile cu pensiile regăsite în deficitul
bugetului de stat consolidat şi rezultatele din execuţia bugetară a anului
2011: deficitul real al sistemului public de pensii, respectiv diferenţa dintre
sumele plătite sub forma de pensii de stat şi încasările de contribuţii de
asigurări sociale s-a adâncit cu 26,5% (peste 2,5mld lei) în primele 11 luni faţă
de perioada similară din 2010, de la 9,5701 la 12.1067 miliarde.
Fostele pensii de
serviciu de tip militar, reprezentate de 158.000 de beneficiari dintr-un total
de 170000 pensii de serviciu se plăteau integral din bugetul de stat prin
bugetele ministerelor respective. Acum ele se plătesc din bugetul asigurărilor
sociale de stat, mărind deficitul acestuia şi degrevând bugetul de stat.
Contribuţiile actualilor angajaţi militari compensează într-un procent foarte
mic cheltuielile cu pensiile, în cuantum superior celui din 2010, urmare a
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011.
În ciuda estimării
Guvernului cu privire la suma de 170.198.380 lei economie totală la bugetul de
stat rezultată din eliminarea pensiilor de serviciu ale personalului diplomatic
şi consular, personalului aeronautic civil navigant şi nenavigant, funcţionarilor
publici
23
parlamentari, senatorilor, deputaţilor, magistraţilor, a personalului
auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor judecătoreşti şi a personalului
Curţii de Conturi, Consiliul Fiscal căruia îi revine drept atribuţie şi
“analiza şi elaborarea de opinii şi recomandări atât înainte de aprobarea de către
Guvern cât şi înainte de transmiterea la Parlament, asupra legilor bugetare
anuale”, în conformitate cu prevederile Legii nr. 69/2010, la sfârşitul anului
2011 a exprimat următoarea opinie: “Cu toate că iniţial exerciţiul bugetar de
recalculare a pensiilor de serviciu anticipa conform calculelor Ministerului
Muncii economii bugetare substanţiale la nivelul cheltuielilor cu pensiile, în
cele din urmă putem constata că acest demers s-a concretizat în cheltuieli
suplimentare cu pensiile aferente celor 159 mii de pensionari din această
categorie (aproximativ 1 miliard de lei cheltuială anuală suplimentară), în
condiţiile în care pensia medie corespunzătoare creşte în urma recalcularii de
la 1755 lei (nivel utilizat pentru fundamentarea bugetului asigurarilor sociale
de stat în 2011) la 2289 lei în anul 2012 (o creştere medie de 30,4%).
Obiectivul acordării
pensiilor doar în baza contributivităţii nu s-a putut respecta rămânând în plată
încă astfel de prestaţii de tip pensie necontributivă întrucât categoriile
magistraţilor, consilierilor de la Curtea de Conturi, persoanele cu stagii
incomplete sau insuficiente faţă de un cuantum minim (pensia minim garantată,
pensiile pentru agricultori) beneficiază în continuare de o plată necontributivă.
În CONCLUZIE,
aplicarea legislaţiei de eliminare a pensiilor de serviciu s-a făcut cu
nerespectarea textului din Constituţie ce a reprezentat temeiul legal, iar măsura
preconizată a aduce economii la buget a adus de fapt cheltuieli anuale
suplimentare de cca.1 miliard lei.
V. PROPUNERI
Având în vedere
deficienţele semnalate şi pornind de la multitudinea de sesizări la instituţia
Avocatul Poporului ale celor cărora legislaţia de desfiinţare a pensiilor de
serviciu le-a adus atingere, ţinând seama de miile de sesizări în instanţă,
individuale sau de grup, soldate cu tot atâtea procese pe rol sau închise, ţinând
seama de deciziile tribunalelor şi curţilor de apel neuniforme pe această temă
unică şi că nici recursul în interesul legii al Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie din 12 decembrie 2011, nu a determinat o clarificare a soluţiilor de
abordat, propunem:
24
Măsură
tranzitorie
Pentru pensiile de serviciu
stabilite în baza legislaţiei existente la apariţia Legii nr. 119/2010,
revenirea la denumirea şi cuantumul pensiilor de serviciu anterioare promulgării
Legii nr. 119/2010.
Partea din pensie
platită de către bugetul de stat va fi impozitată pe principiul pierderii
proporţionale (în concordanţă şi cu textul Constituţiei şi în concordanţă şi cu
Recursul în interesul legii semnat de Procurorul General).
Impozitarea se va face
cu un procent progresiv, pe tranşe, proporţional cu mărimea cuantumului
contribuţiei statului. De exemplu, dacă partea din bugetul de stat este
de 8000 lei, impozitul va fi de 4000 lei. La o sumă din bugetul de stat de 1000
lei, impozitul va fi de 200 lei. Intermediar, vor fi tranşe, în aşa fel încât
împozitarea să fie cuprinsă între 20-50%. Bugetul de stat beneficiar al acestui
impozit va contribui astfel cu o sumă mai mică la pensiile de serviciu.
Drepturile de pensie de serviciu astfel revizuite nu se vor acorda retroactiv
promulgării legislaţiei ţinând seama de dificultăţile bugetare. Pensiile de
serviciu se vor acorda pe durata vieţii celor ce au beneficiat prin legislaţie
de acest drept, cheltuielile bugetului de stat cu această destinaţie
diminuându-se an de an.
Persoanele aparţinând
categoriilor îndreptăţite la o pensie de serviciu aflate încă în activitate vor
intra în sistemul de pensii ocupaţionale, ce va fi elaborat şi implementat cu
celeritate. Această măsură ne va scuti de acuza retroactivităţii legii şi a
continuării cauzelor în instanţe interne şi internaţionale. De pensii ocupaţionale
pot beneficia şi alte categorii profesionale, conform legislaţiei ce se va
elabora.
Faţă de aspectele
legislative analizate, formulăm următoarele propuneri:
1. Propuneri privind
Legea nr. 119/2010:
- Completarea
dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 119/2010 cu două noi alineate, (4) şi (5),
având următorul conţinut:
“Alin. (4) Cuantumul
pensiilor recalculate potrivit dispoziţiilor prezentei legi nu poate reprezenta
mai puţin de 50 % din cuantumul pensiilor aflate în plată.”
“Alin. (5) Drepturile
de pensii revizuite potrivit alin. (4) se cuvin astfel de la data de 1 ianuarie
2011.”
2. Propuneri privind
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011:
- Completarea
dispoziţiilor art. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 cu două
nouă alineate, (4) şi (5), având următorul conţinut:
25 26
“Alin. (4) Termenele de revizuire din oficiu, de către casele
teritoriale de pensii în evidenţa cărora se află dosarele de pensie, prin
emiterea unor decizii de revizuire, precum şi termenul de revizuire, la cererea
beneficiarului, dacă acesta depune la casa teritorială de pensii noi acte
doveditoare, întocmite conform prevederilor legale, din care rezultă alte date şi
elemente decât cele existente la dosarul de pensie, care se au în vedere la
stabilirea stagiului de cotizare şi a punctajului mediu anual, se prorogă până
la data de 31 mai 2013.”
“Alin. (5) Drepturile
de pensii revizuite la cererea pensionarului se cuvin astfel:
a) de la data de 1 ianuarie 2011, dacă cererea de
revizuire, împreună cu toate actele doveditoare, a fost depusă la casa
teritorială de pensii până la împlinirea termenului prevăzut la alin. (4);
b) de la data de întâi a lunii următoare celei în care
cererea, împreună cu toate actele doveditoare, a fost depusă la casa de pensii
teritorială peste termenul prevăzut alin. (4).”
3. Propuneri privind pensiile ocupaţionale
- Elaborarea şi adoptarea Legii privind pensiile ocupaţionale,
astfel cum prevede art. 193 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de
pensii publice în cel mai scurt timp.
- Legea pensiilor ocupaţionale
să prevadă posibilitatea ca şi persoanele care au beneficiat de pensii speciale
să adere la sistemul pensiilor ocupaţionale, în vederea suplimentării pensiei
acordate de sistemul public cel puţin până la întregirea pensiei avute anterior
recalculării, respectiv revizuirii prin Legea nr. 119/2010, Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 59/2011 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011.
